„Es ist riesig“ – so reagierte das Gesicht des deutschen Ablegers der Bewegung „Fridays-For-Future“, Luisa Neubauer, über Twitter auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) über die sogenannte „Klimaklage“, die unter anderem Neubauer initiiert hatte. Was es mit dieser Entscheidung auf sich hat, warum sie so beachtenswert ist und welche Zukunftsfragen sie aus juristischer und politischer Sicht aufwirft, wollen wir uns gemeinsam ansehen und in die Glaskugel blicken.
Erstmal: Was hatte Karlsruhe überhaupt zu entscheiden? Der Beschluss des Ersten Senats des BVerfG behandelt mehrere Verfassungsbeschwerden, die von Umweltverbänden und natürlichen Personen erhoben wurden. Sie richteten sich vor allem gegen zwei Vorschriften des Klimaschutzgesetzes der GroKo, in denen bestimmt ist, um welche Quote die nationalen CO2-Emissionen bis 2030 gesenkt werden sollen und wie hoch der CO2-Ausstoß pro Jahr bis dahin sein darf. Die Beschwerdeführer sahen sich durch diese Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt und bemängelten, die Obergrenze für den CO2-Ausstoß sei noch zu hoch angesetzt und nicht ausreichend, um dem Klimawandel zu begegnen. Im Ergebnis hatten die Verfassungsbeschwerden, soweit sie zulässig waren und es damit zu einer Sachentscheidung kam, nur teilweise Erfolg, weshalb die Reaktion Neubauers und Co. – „riesig“ – etwas übertrieben ist. Mit einem Umfang von 69 Seiten toppt der Beschluss jedenfalls keine Rekorde, aber bekanntermaßen kommt es auf die inneren Werte an. Und der Beschluss hat einiges zu bieten.
Die Verfassungsrichter erklärten die angegriffenen Regelungen nämlich tatsächlich für verfassungswidrig und verpflichteten den Bund nun, neue, konkretere, langfristigere und ambitioniertere gesetzliche Vorgaben für die Begrenzung des CO2-Ausstoßes und die Klimapolitik zu schaffen und einen Plan über 2030 hinaus aufzustellen. Doch wie kommt das Gericht zu dieser Auffassung und was hat es außerdem entschieden? Tauchen wir ein!
Zuerst stellt das Gericht heraus, dass Grundrechte wie das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit und die Eigentumsfreiheit den Staat zum Schutz ebenjener Verfassungsgüter verpflichten. In ihrer klassischen Dimension als freiheitliche Abwehrrechte gegen den Staat schützen sie die Bürger vor verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten staatlichen Eingriffen in grundrechtlich gewährleistete Freiheiten. Zum Beispiel muss jeder Eingriff in die Bewegungsfreiheit – stellen Sie sich zum Beispiel vor, ein Polizist nimmt Sie fest oder Sie kommen in Untersuchungshaft – vor der Verfassung zu rechtfertigen sein. Eine weitere Funktion ist nun die Schutzpflicht, die aus einem Grundrecht erwachsen kann. Das BVerfG erklärt, dass das Grundrecht auf Leben und Gesundheit und die Eigentumsfreiheit den Staat verpflichten, geeignete Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels und seiner Folgen zu treffen, um so durch den Klimawandel verursachte Gefahren für die Menschen zu verhüten. Im Ergebnis verneint das BVerfG aber eine Verletzung dieser Schutzpflichten. Das rührt daher, dass das BVerfG im konkreten Fall der „Klimaklage“ nur eine „Untermaßprüfung“ vornehmen musste. Da die Grundrechte keine konkreten Maßnahmen vorschreiben, die der Gesetzgeber ergreifen muss, um seiner Schutzpflicht gerecht zu werden, hat er hier einen eigenen Gestaltungsspielraum. Soweit seine Maßnahmen nicht völlig ungeeignet sind oder er schlicht gar nichts tut (oder sie nach oben hin wiederum unverhältnismäßig sind) bleibt er nicht hinter dem Untermaß zurück. Und das BVerfG sagt, der Staat habe mit seinen Klimaschutzvorschriften grundsätzlich geeignete Maßnahmen getroffen, und damit die Grenze nach unten nicht unterschritten. Gleichwohl betont das BVerfG, dass es sich bei diesen Schutzpflichten um intergenerationelle Verpflichtungen handelt. Es lässt auch das Argument, nationale deutsche Maßnahmen könnten sowieso keinen gewichtigen Beitrag gegen das globale Phänomen des Klimawandels leisten, nicht gelten. Es sieht den Staat sogar verpflichtet, auf internationale Lösungen und Maßnahmen hinzuwirken. Direkt weiter im Text!
Die nächste Frage, mit der sich das Gericht beschäftigt, ist die Schaffung eines Grundrechts auf ein ökologisches Existenzminimum und eine menschenwürdige Zukunft, wie von den Beschwerdeführern gefordert. Dem erteilt das BVerfG richtigerweise eine Absage bzw. lässt die Frage vorerst offen. Im konkreten Fall war es nicht entscheidungserheblich. Allerdings genügt der vorhandene Grundrechtsschutz nach meiner persönlichen Auffassung aktuell auch. „Neue Grundrechte“ hat das BVerfG immer nur dann (aus bestehenden) geschaffen, wenn hierfür Bedarf bestand. Und das ist nur der Fall, wenn der bestehende Grundrechtsschutz hinsichtlich neuartiger grundrechtserheblicher Gefahren für Bürgerinnen und Bürger Lücken aufweist. Die jetzigen Grundrechte umfassen aber bereits Schutzverpflichtungen gegen die Auswirkungen und Gefahren von Hitzewellen, Überschwemmungen oder sonstigen Umweltkatastrophen. Und selbst wenn womöglich in Zukunft einmal der Bedarf für ein, wie auch immer geartetes, „Öko“-Grundrecht, kommen sollte, ist es begrüßenswert, dass das BVerfG es hier nicht bereits anerkannt hat. Denn aus heutiger Sicht fehlt eine hinreichend hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass eine konkretisierbare Gefahr, die ein solches Grundrecht mangels ausreichenden Grundrechtsschutzes erforderlich machen könnte, demnächst eintritt. Das Gericht hat sich damit einem puren Aktivismus in dieser Sache verwehrt.
Und jetzt geht’s zur Sache – Jura-Championsleague! Wie oben erwähnt, hat das BVerfG entschieden, dass das angegriffene Klimaschutzgesetz verfassungswidrig ist, weil es die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten verletzt. Schauen wir uns kurz an, wie das Gericht zu diesem Ergebnis kommt und was aus juristischer Sicht daran so problematisch ist. Das BVerfG geht zunächst einmal davon aus, dass der Klimawandel unumkehrbar ist und hauptsächlich durch Treibhausgasausstoß verursacht wird. Mit der aktuellen Regelung des Klimaschutzes und der vorgesehenen Begrenzung dieses Ausstoßes sei aber nicht sichergestellt, dass dem Klimawandel und seinen Folgen zukünftig ausreichend begegnet werde. Vielmehr verschöben sich die Minderungslasten auf die Zeit nach 2030. Was meint es damit? Wie bereits festgestellt, treffen den Staat Schutzpflichten im Kampf gegen den Klimawandel. Außerdem wird er durch die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG verpflichtet, die natürlichen Lebensgrundlagen und die Umwelt zu schützen, und damit Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels vorzunehmen. Je weiter und schneller nun der Klimawandel voranschreitet – ohne ausreichende Abfederung und ohne dass wir Klimaneutralität erreichen – desto wahrscheinlicher wird es, dass der Staat in Zukunft deutlich stärkere der ebengenannten Maßnahmen treffen muss, als er es heute tun müsste. Da die Klimaschutzmaßnahmen in aller Regel gleichzeitig Beschränkungen anderer Freiheitsgrundrechte in deren Abwehrfunktion (z.B. allgemeine Handlungsfreiheit) darstellen, werden sie in Zukunft deutlich gewichtiger, tiefer und einschneidender in diese Freiheiten eingreifen müssen, um noch effektiven Klimaschutz gewährleisten zu können. Ist das Kind erstmal in den Brunnen gefallen, reicht es nicht, einen Fallschutz am Brunnen zu befestigen, sondern es muss aus dem Brunnen geangelt werden. Das BVerfG greift – was aus juristischer Sicht sicher eine kritische Debatte auslösen wird – mehr oder weniger seiner zukünftigen eigenen Rechtsprechung vor und einige Sätze lesen sich aus rechtsstaatlicher Sicht nur allzu dystopisch. Denn das Gericht sagt folgendes: trifft der Gesetzgeber jetzt weniger freiheitsbeschränkende, aber strengere als die aktuellen Maßnahmen, so verhindert er, dass in Zukunft (v.a. nach 2030) noch härtere Freiheitsbeschränkungen zum Schutz des Klimawandels gerechtfertigt sein werden. Freilich kann das BVerfG ohne Hellsehfähigkeiten die genaue Entwicklung gar nicht mit Sicherheit vorhersehen, was es selbst zugibt und insoweit auf die hohe Wahrscheinlichkeit abstellt. Das Gericht meint in einem bemerkenswerten und kritikanfälligen Satz: „Verhaltensweisen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden sind, wären also verfassungsrechtlich nur noch hinnehmbar, soweit sich die dahinterstehenden grundrechtlichen Freiheiten in der erforderlichen Abwägung durchsetzen könnten, wobei das relative Gewicht einer nicht klimaneutralen Freiheitsbetätigung in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel abnimmt“. Nur eine Sache sei dazu zum Nachdenken gesagt: welche Freiheitsbetätigung ist denn nicht mit diesem Ausstoß verbunden? dann wissen sie, weshalb ich kritisch von dystopischer Aussicht auf die zukünftige Rechtsprechung des BVerfG spreche.
In einem prägnanten Satz kann man die Logik des BVerfG auch wie folgt zusammenfassen: Wer heute sorgt für morgen, hat morgen weniger Sorgen. Oder auch: „Was du heute kannst besorgen, das verschiebe nicht auf morgen“, denn heute musst du nur zwei schmutzige Teller abspülen, in zwei Wochen dann aber 10 und der Schmutz lässt sich nur noch mit dem Kärcher entfernen. Nun klingt das alles ganz schön. Doch juristisch-dogmatisch begibt sich das BVerfG auf kritikwürdiges Terrain. Denn zunächst ist es eigentlich erforderlich, dass ein Beschwerdeführer in eigenen Grundrechten gegenwärtig betroffen ist. Außerdem muss, damit es überhaupt zu einer Grundrechtsverletzung kommen kann, ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vorliegen. Das BVerfG konstruiert daher eine „eingriffsähnliche Vorwirkung“. Es sagt, durch die Gefährdung der zukünftigen Freiheiten, seien die Beschwerdeführer wegen der Unumkehrbarkeit des Klimawandels schon heute in ihren Grundrechten betroffen (und im Ergebnis mangels verfassungsrechtlicher Rechtfertigung auch verletzt). Klingt nicht besonders? Dann stellen Sie sich vor, jemand würde einen Schlüssel in ein Schlüsselloch stecken, in das der Schlüssel eigentlich nicht passt und dann mit einer Gerätschaft die Form des Schlüssellochs so verändern, dass der Schlüssel das Schloss doch öffnen kann. Nun sind juristische Fragen in aller Regel nicht schwarz oder weiß zu beantworten und Ansichten, soweit vertretbar, immer umstritten. Ob das BVerfG also das Schlüsselloch tatsächlich verändert hat oder nicht, wird in der Juristerei sicher unterschiedlich bewertet werden.
Konkret ist erst mal problematisch, dass das BVerfG einen in der Zukunft liegenden Lebenssachverhalt – später womöglich drohende Grundrechtsbeschränkungen, deren „Ob“ und „Wie“ und deren Verfassungsmäßigkeit es heute ohne Glaskugel kaum beurteilen kann – nutzt, um daraus eine aktuelle Betroffenheit in Grundrechten herzuleiten. Welches Grundrecht damit gegenwärtig betroffen sein soll, erwähnt das BVerfG nicht. Irgendein Schutzbereich irgendeines Grundrechts müsste aber eigentlich betroffen sein, weil sich sonst die Frage stellt, ob sich – wie für die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich erforderlich – der Beschwerdeführer überhaupt auf jenes Grundrecht als subjektives Recht berufen kann. Es schafft damit eine Art durch die Zukunft begründetes gegenwärtiges Grundrechtsgefährdungsabwehrgrundrecht. Die andere Betrachtungsweise wäre, dass das BVerfG den Schutzbereich der Grundrechte aus der Zukunft in die Gegenwart ausdehnt, also eine potenziell zukünftige Betroffenheit eines Schutzbereichs schon auf heute vorverlegt.
Außerdem wird es spannend, wie das BVerfG die „eingriffsähnliche Vorwirkung“ weiterentwickelt. Obwohl das BVerfG begrifflich bereits indiziert, es handele sich nicht um einen Eingriff, sondern um etwas Ähnliches, scheint es diese Vorwirkung einem Eingriff gleichzustellen, weil es sich sonst von dem bisherig gefestigten Erfordernis eines Eingriffs verabschieden würde, was wohl kaum seine Absicht gewesen sein dürfte. Es bleibt abzuwarten, ob das BVerfG ähnliche Maßstäbe und die Figur der eingriffsähnlichen Vorwirkung auch in anderen Fragen anwenden wird. Konkret: kann man sich etwa gegen zu hohe staatliche Schuldenaufnahme wenden, weil dies zukünftig zu einer erhöhten Steuer- und Abgabenlast zur Kompensation führen könnte, und damit private finanzielle Handlungsfreiheiten eingeengt zu werden drohen? Möglich erscheint, dass das BVerfG diese Figur nur in Bezug auf Klimawandelfragen anwendet, begründet es doch sowohl die Gegenwärtigkeit und die eingriffsähnliche Vorwirkung vor allem mit der Unumkehrbarkeit des Klimawandels. Dann aber könnte der Vorwurf laut werden, man habe einen Weg gesucht, ein bestimmtes Ergebnis zu erreichen, statt eine abstraktionsfähige und übertragbare Argumentation zu schaffen.
Bei der Ausgestaltung der nun geforderten strengeren und langfristigeren Maßnahmen belässt das BVerfG dem Gesetzgeber richtigerweise einen Spielraum. Ob es dennoch seine verfassungsmäßige Aufgabe, Recht zu sprechen, nicht überschritten hat, indem es dem Gesetzgeber zu enge Vorgaben für dessen Politik macht, und damit quasi selbst Gesetzgebung betreibt, wird sicher ebenfalls Stoff für Streit sein. Aufgrund der Gewaltenteilung und seiner Wahl ist zur Gesetzgebung nämlich hauptsächlich das Parlament, der Bundestag legitimiert.
Sind Sie noch dabei? Zum Abschluss ein paar Anmerkungen dazu, welche Folgen der Beschluss nun neben den rechtlichen haben könnte. Das BVerfG befürwortet seinen Beschluss vor allem auch deshalb, weil der Gesetzgeber durch frühzeitige und konkrete Regelungen schon heute Planungssicherheit für die Wirtschaft schaffen und Innovationsanreize setzten könne. Ob das tatsächlich so kommt und wie sinnvoll staatliche Pläne im Bereich der Wirtschaft sind, sollten die Ökonomen beantworten. Auch ansonsten kann nicht genau prognostiziert werden, wie es genau weitergeht. Es wird ganz darauf ankommen, welche Maßnahmen die Politik nun für geeignet hält – ob sie etwa marktwirtschaftliche oder planwirtschaftliche Lösungen anstrebt. Wir werden sehen, wie teuer sich die Kosten für den Beschluss in Zukunft gestalten.
Ich erhoffe mir – losgelöst von allen rechtlichen, politischen und wirtschaftlichen Ansichten zum Beschluss – dass die nun verfassungsrechtlich gestärkte Generationengerechtigkeit auch in anderen Politikbereichen durchgreift (siehe nur Rente, Schuldenaufnahme). Das setzt Bereitschaft von Alt und Jung voraus, aufeinander zuzugehen und Generationenkonflikte durch Zusammenarbeit in einen Generationenausgleich umzuwandeln.
Gastbeitrag von Sascha Fornauf. Sascha, Jahrgang 2001, studiert Jura in Passau.