Am 28. Oktober 1982 erklärte Helmut Kohl gegenüber Margaret Thatcher, die Zahl der Türken in Deutschland müsse binnen vier Jahren halbiert werden. Die Idee blieb nicht folgenlos: Seine Regierung zahlte Rückkehrprämien und erleichterte die Auszahlung von Rentenbeiträgen. Warum wurde das große Ziel trotzdem verfehlt? Eine Rekonstruktion anhand des britischen Gesprächsvermerks, der Bundestagsakten und der historischen Forschung.
Wer heute unsere Dokumentation des Gesprächs zwischen Helmut Kohl und Margaret Thatcher liest, stößt auf eine naheliegende Frage: Wenn der Bundeskanzler tatsächlich die Hälfte der in Deutschland lebenden Türken zur Rückkehr bewegen wollte – warum hat er es dann nicht gemacht?
Die Antwort beginnt mit einer Korrektur der Voraussetzung. Kohl setzte Rückkehrförderung tatsächlich durch. Der Bundestag beschloss 1983 ein entsprechendes Gesetz. Was ausblieb, war die Halbierung einer Bevölkerungsgruppe innerhalb von vier Jahren. Zwischen dieser politischen Zielvorstellung und dem beschlossenen Instrument lag ein erheblicher Abstand. Er lässt sich bereits im Gesetzentwurf erkennen – und später in den Antworten, mit denen Kohls eigene Regierung ihr Vorgehen gegenüber dem Parlament rechtfertigte.
Das vertrauliche Gespräch fand am 28. Oktober 1982 in Bonn statt. Kohl war seit knapp vier Wochen Bundeskanzler. Der britische Vermerk hält fest, er halte eine Verringerung der Zahl der Türken um 50 Prozent innerhalb der nächsten vier Jahre für notwendig, könne dies aber noch nicht öffentlich sagen.
Er begründete den Plan mit seiner Einschätzung kultureller Unterschiede und von Integrationsproblemen. Als Mittel nannte er eine Verständigung mit Ankara, zusätzliche Entwicklungshilfe und die Auszahlung angesparter Versicherungsbeiträge. Auch die Sorge, Rechtsextreme könnten das Thema politisch nutzen, erscheint im Dokument. Das ist eine zeitgenössische britische Gesprächsaufzeichnung in englischer Sprache, kein deutsches Wortprotokoll und kein ausgearbeiteter Regierungsbeschluss. Dokumentiert ist alles in unserem eben genannten Beitrag.
Die Rückkehrforderung war allerdings schon früher im Jahr 1982 öffentlich. Geheim blieb zunächst nur die konkrete Größenordnung aus dem Thatcher-Gespräch. Bereits am 3. Oktober 1982 hatte Kohl in einem ZDF-Interview erklärt, „daß wir die jetzt vorhandene Zahl der Türken in der Bundesrepublik nicht halten können“. Er verlangte Schritte zur Rückführung und verwies auf Arbeitsmarkt und Sozialsystem. Das Zitat ist im gemeinsamen Kohl-Portal der Konrad-Adenauer-Stiftung und der Bundeskanzler-Helmut-Kohl-Stiftung dokumentiert. Es widerlegt die Vorstellung, erst 2013 sei überhaupt bekannt geworden, dass Kohl die Zahl türkischer Einwohner verringern wollte. [ZDF-Interview vom 3. Oktober 1982]
Am 13. Oktober 1982 folgte seine erste Regierungserklärung. Im Bundestag formulierte Kohl drei Grundsätze: Integration, Begrenzung des Zuzugs und Erleichterung der Rückkehr. Ausländer sollten zwischen Rückkehr und Bleiben mit Integration entscheiden können. Eine Halbierung innerhalb von vier Jahren verkündete er dort nicht. Der Unterschied zwischen öffentlich angekündigter Politik und vertraulich genanntem Mengenziel ist im Plenarprotokoll nachprüfbar. [Bundestag, Plenarprotokoll 9/121, S. 7219–7220]
Auch Halbierungsforderungen waren vor 2013 Gegenstand der Berichterstattung. Die Welt verwies 2013 auf ihren eigenen Bericht vom 17. März 1983: CDU und CSU hätten sich darauf verständigt, den Ausländeranteil binnen zehn Jahren zu halbieren. Diese Angabe ist hier über den späteren Rückblick belegt, nicht durch Einsicht in die damalige Zeitungsausgabe. Zudem betrifft sie einen anderen Zeitraum und eine andere Bezugsgröße als Kohls Aussage zu Türken. [Welt-Rückblick vom 3. August 2013]
Für die Veröffentlichung des britischen Dokuments ist das Datum dagegen eindeutig: Die Akte PREM 19/1036 wurde am 1. August 2013 freigegeben. [Archivnachweis] Claus Hecking berichtete am selben Tag um 16.55 Uhr auf Spiegel Online über das Protokoll. [Spiegel Online, 1. August 2013] Damit ist die Veröffentlichungsgeschichte sauber zu trennen: Die politische Stoßrichtung war seit 1982 öffentlich; die vertrauliche Äußerung gegenüber Thatcher wurde 2013 anhand der freigegebenen Akte bekannt. Unsere Dokumentation vom Januar 2024 griff dieses bereits veröffentlichte Material auf.
Was Kohl tatsächlich beschließen ließ, war wesentlich enger. Am 10. November 1983 verabschiedete der Bundestag das Gesetz zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern. Es trägt das Ausfertigungsdatum 28. November und trat am 1. Dezember in Kraft. In der entscheidenden Debatte erklärte Arbeitsminister Norbert Blüm, das Vorhaben könne nur funktionieren, wenn Rückkehrwillige es annähmen. CDU/CSU und FDP trugen das Gesetz; SPD und Grüne bekämpften es. Eine Blockade des Rückkehrprogramms durch den liberalen Koalitionspartner gab es somit nicht. [Bundestagsdebatte vom 10. November 1983, S. 2219–2238]
Der wirtschaftliche Hintergrund war für die Konstruktion des Programms entscheidend. Im März 1983 lag die Arbeitslosenquote unter Ausländern bei über 15 Prozent. Die Regierung erwartete, finanzielle Anreize könnten gerade bei Menschen ohne sichere Beschäftigung eine Rückkehr auslösen und den deutschen Arbeitsmarkt entlasten. Diese Überlegung steht ausdrücklich in ihrer Gesetzesbegründung. [Regierungsentwurf, S. 7]
Die bekannte Prämie betrug grundsätzlich 10.500 DM pro anspruchsberechtigtem Arbeitnehmer, ergänzt um 1.500 DM je berücksichtigungsfähigem mitausreisenden Kind. Sie stand keineswegs jedem türkischen Staatsangehörigen offen. Erfasst waren bestimmte Arbeitnehmer aus Anwerbestaaten außerhalb der damaligen Europäischen Gemeinschaft. Wer mit einem Deutschen verheiratet war, gehörte nicht zum anspruchsberechtigten Personenkreis. Erforderlich war außerdem ein rechtmäßiger Aufenthaltsstatus.
Entscheidend waren die arbeitsmarktbezogenen Voraussetzungen: Arbeitslosigkeit nach dem 30. Oktober 1983 bis zum 30. Juni 1984 infolge von Konkurs oder der Stilllegung eines Betriebs beziehungsweise wesentlicher Betriebsteile – oder ein mindestens sechsmonatiger Anspruch auf Kurzarbeitergeld für einen erheblichen Arbeitsausfall. Der Antrag musste bis zum 30. Juni 1984 vorliegen. Die dauerhafte Ausreise musste grundsätzlich mit der Familie bis zum 30. September erfolgen; das Gesetz enthielt eine Ausnahme für bestimmte getrennt lebende Ehepartner. Bei verzögerter Ausreise waren Abschläge vorgesehen. [Bundesgesetzblatt 1983 I, S. 1377–1378, §§ 1–2]
Daneben stand ein zweites, eigenständiges Instrument: Wer die jeweiligen Voraussetzungen erfüllte, konnte sich seine Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung ohne die sonst vorgesehene Wartezeit erstatten lassen. Der Arbeitgeberanteil wurde nicht mit ausgezahlt. Die Beitragserstattung bedeutete zudem den Verlust der damit verbundenen Rentenansprüche. Ein erheblicher Teil des finanziellen Angebots bestand damit darin, eigene erworbene Ansprüche früher zu Geld machen zu können. Prämie und Beitragserstattung hatten unterschiedliche Voraussetzungen und dürfen weder bei den Empfängerzahlen noch bei den Kosten zusammengeworfen werden. [Gesetzesbegründung, Drucksache 10/351]
Wie weit die operative Planung vom Halbierungsziel entfernt war, zeigen die Ansätze im Regierungsentwurf: Er rechnete mit rund 20.000 Antragstellern auf Rückkehrhilfe und rund 50.000 Antragstellern in der Rentenversicherung. Familienangehörige kamen bei den Fortzügen hinzu; die beiden Antragsgruppen ließen sich nicht einfach addieren. Dennoch dokumentieren diese Größenordnungen, dass die Regierung ein begrenztes Programm kalkulierte. Zugleich wollte sie Ausgaben für Personen vermeiden, die ohnehin zurückgekehrt wären. Deshalb wurden die Anspruchsvoraussetzungen bewusst eng gefasst. [Regierungsentwurf, S. 1–2]
Die rechtlichen Grenzen benannte die Regierung selbst. Eine besonders aufschlussreiche Antwort findet sich in der Bundestagsdrucksache 10/2497 vom November 1984. Auf eine Kleine Anfrage der Grünen erklärte die Bundesregierung, Beschäftigungs- und Integrationsprobleme dürften nicht durch zwangsweise Rückführung ausländischer Arbeitnehmer gelöst werden. Ihre Begründung lautete:
„Rechts- und sozialstaatliche Gebote sowie gewachsene Vertrauenstatbestände verbieten einen derartigen Kurs.“
Diese Aussage stammt von der Regierung Kohl. Sie beschreibt einen zentralen Unterschied zwischen politischer Zahlenvorgabe und staatlicher Handlungsmacht: Menschen, die rechtmäßig im Land lebten, gearbeitet und ihren Aufenthalt verfestigt hatten, standen nicht allein wegen einer gewünschten Bevölkerungsquote zur behördlichen Disposition. Es ging bei dem Rückkehrangebot um Arbeitnehmer und ihre Familien, nicht um die Vollstreckung bereits bestehender Ausreisepflichten. [Regierungsantwort vom 23. November 1984, S. 1]
Die Regierung bestätigte außerdem ausdrücklich: Wer Rückkehrhilfe beantragt hatte und sich anschließend doch fürs Bleiben entschied, musste deshalb keine ausländerrechtlichen Nachteile hinnehmen. Hier lag die praktische Grenze des Instruments. Eine Zahlung konnte einen Entschluss erleichtern oder beschleunigen. Sie verschaffte dem Staat keine Garantie, dass eine bestimmte Zahl von Menschen abreiste. Die ausgewerteten Gesetzgebungsakten belegen deshalb keine Geschichte eines fertig beschlossenen Halbierungsprogramms, das anschließend durch ein einzelnes Gerichtsurteil gestoppt worden wäre. [Regierungsantwort, Frage 7]
Die FDP begrenzte allerdings andere Vorhaben. Der Historiker Tim Szatkowski beschreibt anhand der Akten den Streit um Innenminister Friedrich Zimmermanns harte Linie: Hans-Dietrich Genscher drohte mit Rücktritt, falls das Nachzugsalter für ausländische Kinder auf sechs Jahre gesenkt würde. Auch die Ausländerbeauftragte Liselotte Funcke widersprach Zimmermann. Zugleich unterstützte Genscher finanzielle Rückkehranreize. Die Koalition stritt über Reichweite und Mittel; bei der Förderung freiwilliger Rückkehr bestand Übereinstimmung. [Szatkowski, S. 105–108]
Auch die Vorgängerregierung hatte Rückkehranreize vorbereitet: Das Kabinett Schmidt/Genscher befürwortete am 14. Juli 1982 unter anderem eine frühere Erstattung von Arbeitnehmerbeiträgen zur Rentenversicherung. Eine zusätzliche Rückkehrprämie lehnte es ausdrücklich ab. Kohl griff Vorarbeiten auf und ging mit der Prämie darüber hinaus. [Szatkowski, S. 108]
Auch Ankara hatte eigene Interessen. Kohl hatte gegenüber Thatcher auf eine Verständigung mit der türkischen Regierung gesetzt. Szatkowskis Auswertung der diplomatischen Akten zeigt jedoch wirtschaftliche Vorbehalte: Die Türkei wollte die Überweisungen ihrer im Ausland arbeitenden Bürger behalten und hatte wenig Interesse an einer großen Rückkehrbewegung. Die Reise Blüms und Zimmermanns nach Ankara im Juli 1983 machte den Konflikt deutlich. Bonn verabschiedete sein Gesetz trotzdem. Türkischer Widerstand erschwerte Kohls außenpolitische Vorstellung, verhinderte aber nicht das deutsche Förderprogramm. [Szatkowski, S. 108–109]
Die entscheidende Wahl trafen die Familien. Ihre Bindungen an Deutschland waren längst größer, als die Vorstellung eines vorübergehenden Arbeitseinsatzes vermuten ließ. Der Anwerbestopp von 1973 hatte dabei eine widersprüchliche Wirkung: Wer nach einer dauerhaften Ausreise keine erneute Einreise zur Arbeitsaufnahme erwarten konnte, hatte einen zusätzlichen Grund, zu bleiben und Angehörige nachzuholen. Hinzu kamen Unterschiede bei Erwerbsmöglichkeiten, sozialer Absicherung und medizinischer Versorgung sowie die politischen und wirtschaftlichen Unsicherheiten in der Türkei. [Stefan Luft, Bundeszentrale für politische Bildung]
Wie konkret diese Entscheidungen waren, zeigen die von der Historikerin Michelle Lynn Kahn ausgewerteten Lebensgeschichten. Ein von ihr interviewtes Ehepaar, Necla und Ünsal Ö., entschied sich gegen die damalige Rückkehr: Es wollte seine Bindungen an Deutschland und seine spätere Bewegungsfreiheit zwischen beiden Ländern bewahren. Bei den Eltern eines weiteren Interviewpartners, Murad B., spielte die eigene Schneiderei eine wesentliche Rolle. Dazu kamen Freundschaften mit deutschen Kunden. Ein Geldbetrag konnte diese wirtschaftlichen und persönlichen Bindungen nicht ohne Weiteres aufwiegen. Andere Familien wollten wegen Arbeitslosigkeit, Heimweh oder rassistischer Anfeindungen gehen. Kahn beschreibt auch Konflikte zwischen rückkehrwilligen Eltern und Kindern, die ihre Zukunft in deutschen Schulen sahen. [Kahn, Foreign in Two Homelands, Kapitel 5]
Das Freiwilligkeitsprinzip des Gesetzes bedeutete deshalb nicht, dass alle Entscheidungen unter unbelasteten Bedingungen fielen. Es bedeutete zunächst, dass der einzelne Berechtigte das Angebot ablehnen durfte. Ob es attraktiv war, hing davon ab, was eine Familie beim Weggehen gewann und was sie aufgeben musste. Gerade dauerhafte Niederlassung, Eigentum, Erwerbschancen und die Ausbildung der Kinder entzogen sich einer einheitlichen politischen Kalkulation.
Bei der Bilanz müssen drei verschiedene Zahlen auseinandergehalten werden. Erstens die Zahl der Prämienfälle, zweitens die Zahl der Beitragserstattungen und drittens die Zahl aller Fortzüge einschließlich der Angehörigen. Wer diese Größen vermischt, überschätzt entweder die Reichweite des Gesetzes oder unterschätzt die tatsächliche Rückkehrbewegung.
Am 5. März 1985 beantwortete das Arbeitsministerium dazu Fragen des SPD-Abgeordneten Wieczorek. Für die Rückkehrprämie meldete es 16.928 Anträge und 13.716 positive Vorbescheide, darunter 12.016 für türkische Arbeitnehmer. Bis zum 1. März waren rund 13.350 Fälle abgerechnet und rund 161 Millionen DM ausgezahlt. Das sind Verwaltungsfälle des Prämienprogramms, keine Gesamtzahl aller zurückgekehrten Menschen. [Bundestagsdrucksache 10/2988, S. 25–26]
Bei den Rentenbeiträgen war die Abgrenzung schwieriger. Schon im November 1984 hatte die Regierung erläutert, dass Antragsstatistiken auch Fälle bereits früher ausgereister Personen enthielten und eine genaue Trennung nicht möglich sei. Auch im März 1985 lag noch keine abschließende Auswertung der dem Gesetz zuzurechnenden Erstattungen vor. Hohe Auszahlungs- oder Antragszahlen sind daher für sich genommen kein Beleg dafür, dass ebenso viele Menschen erst durch Kohls Initiative zum Weggehen gebracht wurden. [Regierungsantwort 1984, Fragen 20–23] [Regierungsantwort 1985]
Eine starke Rückkehrwelle ist gleichwohl belegt. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages fassten 2025 ältere Untersuchungen so zusammen: 1984 verließen etwa 15 Prozent der türkischen Staatsangehörigen die Bundesrepublik; 1985 lag die entsprechende Rate wieder bei 4,3 Prozent. Der Forschungsbefund zur Wirkung war zurückhaltender als die politische Erfolgsmeldung: Das Programm beeinflusste vor allem den Zeitpunkt einer Rückkehr. Wie viele Menschen mit ursprünglicher Bleibeabsicht es tatsächlich umstimmte, ließ sich nicht präzise bestimmen. [Wissenschaftliche Dienste, WD 6–063/25, unter Verweis auf die BAMF-Studie zur Rückkehrunterstützung]
Für Kohls Halbierungsziel ist schließlich die Zahl der weiterhin im Land lebenden türkischen Staatsangehörigen entscheidend. Die im Bundestagsarchiv veröffentlichten Statistiken ergeben folgendes Bild:
| Stichtag | Türkische Staatsangehörige im damaligen Bundesgebiet |
|---|---|
| 30. September 1982 | 1.580.671 |
| 30. September 1983 | 1.552.328 |
| 31. Dezember 1984 | 1.425.798 |
| 31. Dezember 1985 | 1.401.932 |
| 31. Dezember 1986 | 1.434.255 |
Quellen: Drucksache 10/863, Tabelle 3; Drucksache 12/5796, Anlage zu Frage 4, S. 6–9, jeweils auf Grundlage amtlicher Bevölkerungsstatistik. Unterschiedliche Stichtage sind ausdrücklich angegeben.
Ende 1986 lag diese Bevölkerungszahl damit rund 9,3 Prozent unter dem Stand vom September 1982. Eine Halbierung hätte eine Größenordnung von rund 790.000 bedeutet. Nach dem Rückgang stieg die Zahl 1986 bereits wieder. Dabei ist die Veränderung des Bestands kein unmittelbares Maß für den Gesetzeseffekt: Zu- und Fortzüge, Geburten, Sterbefälle und Veränderungen der Staatsangehörigkeit wirken auf ihn ein. Die Tabelle beschreibt Staatsangehörige, nicht alle Menschen türkischer Herkunft. Der große Abstand zum angekündigten Ziel ist dennoch unübersehbar.
Warum legte die Regierung nicht nach? Genau diese Frage stellten die Grünen 1984 im Bundestag: Weshalb verlängere die Regierung das Programm nicht, wenn sie es selbst als Erfolg betrachte? Die Antwort ist einer der deutlichsten Befunde der Aktenrecherche.
Die Hauptinstrumente sollten von Anfang an zeitlich eng begrenzt bleiben, erklärte die Bundesregierung – auch aus Haushaltsgründen. Außerdem wollte sie eine übermäßige Belastung der Arbeitsmärkte in den Herkunftsländern vermeiden. Durch die starke Inanspruchnahme habe dieses Argument zusätzlich an Gewicht gewonnen. Die Befristung sollte ferner verhindern, dass Rückkehrwillige erneut abwarteten. Die Regierung berief sich also auf die Begrenzungen ihres eigenen Konzepts und entschied sich gegen eine Verlängerung. [Drucksache 10/2497, Antwort auf Frage 1]
Auch der Erfolgsmaßstab hatte sich gegenüber dem vertraulichen Halbierungsziel verschoben. In ihrer Bilanz erklärte die Regierung, die Rückkehrprämie habe die Erwartungen bei der Inanspruchnahme ungefähr erfüllt; die sofortige Rentenbeitragserstattung habe sie sogar übertroffen. Selbst eine ohnehin geplante, durch das Gesetz lediglich vorgezogene Rückkehr verbuchte sie als Zielerreichung. Einen bezifferbaren Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit konnte sie dagegen nicht angeben, weil zu viele andere Faktoren mitwirkten. Das Programm konnte nach seiner engeren administrativen Zielsetzung als Erfolg gelten, während Kohls weitreichende demografische Vorstellung unerfüllt blieb. [Regierungsbilanz, S. 1–4]
Rückkehrförderung verschwand anschließend nicht vollständig. Selbst das Rückkehrhilfegesetz besteht formal bis heute; sein § 7 enthält einen Beratungsanspruch für Rückkehrwillige. Die längst abgelaufenen Fristen der damaligen Geldleistungen dürfen mit diesem fortbestehenden Gesetz nicht verwechselt werden. [Heutiger Gesetzestext]
Ein einzelner Beschluss, mit dem Kohl sein Halbierungsziel ausdrücklich aufgegeben hätte, lässt sich aus den hier ausgewerteten Unterlagen nicht belegen. Sichtbar ist ein anderer Verlauf: eine weitreichende Absicht, ein eng zugeschnittenes Gesetz, eine zeitweise starke Rückkehrbewegung und anschließend der Verzicht auf eine Verlängerung der zentralen Finanzanreize. Rechtliche Bindungen, Koalitionskonflikte, Haushaltsentscheidungen, türkische Interessen und die Lebensentscheidungen der Betroffenen begrenzten die Politik auf unterschiedliche Weise.
Kohl konnte Rückkehr finanziell erleichtern. Er konnte damit weder die Bereitschaft einer ganzen Bevölkerungsgruppe zum Fortzug voraussetzen noch deren rechtlich geschützte Lebensverhältnisse auf eine gewünschte Zahl reduzieren. Die Bundestagsakten zeigen, dass seine Regierung diese Grenze selbst anerkannte. Das Scheitern des Halbierungsziels erklärt sich deshalb wesentlich aus dem Abstand zwischen einer politischen Vorstellung von steuerbarer Rückkehr und den Bedingungen, unter denen Menschen tatsächlich über ihr weiteres Leben entschieden.
Zur Recherche: Ausgewertet wurden der digitalisierte britische Gesprächsvermerk, die genannten Bundestagsdrucksachen und Plenarprotokolle sowie die ursprüngliche Gesetzesfassung. Historische Forschung und spätere Presseberichte ergänzen diese Primärquellen und sind entsprechend gekennzeichnet. Die Lebensgeschichten stammen aus Michelle Lynn Kahns Forschung; eigene Interviews wurden für diesen Beitrag nicht geführt. Das Veröffentlichungsdatum des britischen Dokuments ist archivisch belegt. Eine lückenlose Erstnennung in sämtlichen damaligen Zeitungen und Rundfunksendungen wird nicht behauptet. Die Recherche und das Schreiben dieses Artikels hat ChatGPT Astra übernommen.
Recherchestand: 28. Oktober 2026.