Meinung: Russland, die Krim und ein paar Hintergründe

Schröder mal wieder

Altkanzler Gerhard Schröder hat wieder für Aufsehen gesorgt, indem er meinte, dass die Krim altes russisches Territorium sei – und wurde dafür gleich z.B. von der Bild kritisiert. Und auch als ich bei einem tweet anmerkte, dass er historisch damit nicht falsch liege, folgte gleich einige Einwände:

  • Historisch kann man fast alles begründen. Die Zeit geht aber darüber hinweg und formt neu.
  • Und wo historisch gesehen Polen schon war???
  • Historisch gesehen war aber auch Moskau mal polnisches Territorium.

Doch wie ist hier eigentlich die historische Situation?

Die Geschichte der Krim

Nach einer recht wechselvollen Geschichte gehörte die Krim seit dem 15. Jahrhundert als Vasallenstaat faktisch zum Osmanischen Reich und wurde 1774 unabhängig. Am 8. April 1783 erklärte Katharina II. die Krim “von nun an und für alle Zeiten” als russisch, was vom Osmanischen Reich mit dem Vertrag von Jassy am 6. Januar 1792 anerkannt wurde.

Nach den Irrungen und Wirrungen der Revolution und der beiden Weltkriege wurde die Krim zunächst eine Verwaltungseinheit (Oblast) innerhalb der Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik (RSFSR).

1954 schlug der aus der Ukraine stammende Nikita Chruschtschow als sowjetischer Parteichef der “Ukrainischen Sozialistischen Sowjetrepublik” zu. Maßgeblich sollen dafür wirtschaftliche und verwaltungsrechtliche Gründe gewesen sein. Dass die Sowjetunion auseinanderbrechen könne, war für ihn wohl kaum vorstellbar. Gleichwohl dürfte dies ein Verstoß gegen die Verfassung der Russischen Föderation (RSFSR) gewesen sein, die die territoriale Integrität des Vaterlandes zu wahren verpflichtete. Und wenn hätten der Oberste Sowjet in Moskau und der in Kiew zustimmen müssen, was aber nicht geschah. Als der 1. Sekretär der KPdSU auf der Krim, Pawel Titow, gegen dieses Vorgehen protestierte, wurde er durch Dmytro Polianski ersetzt.

1991 dann sprach sich die Bevölkerung der Krim mit 93 % der Stimmen in einem Referendum für die Wiederbegründung der “Autonomen Sozialistischen Sowjetrepublik der Krim” (ASSK) als Subjekt der UdSSR und Teilnehmer des Unionsvertrages aus. Der Oberste Sowjet der Ukraine bestätigte dies grundsätzlich in einer Entscheidung am 12. Februar 1991, allerdings als Wiederbegründung der ASSK im Bestand der Ukrainischen SSR. Da eine ASSK jedoch vorher nie innerhalb einer Ukrainischen SSR existierte, kann es juristisch gesehen auch keine Wiederbegründung innerhalb dieser geben. Vollzogen wurde dies dennoch. Die Krim wurde jedenfalls zu einem Teil der Ukraine.

Im Budapester Memorandum von 1994 verpflichteten sich dann die Vereinigten Staaten von Amerika, Großbritannien und Russland gegenüber der Ukraine, als Gegenleistung für einen Nuklearwaffenverzicht die Souveränität und die bestehenden Grenzen derselben zu achten (Art. 1: The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm their commitment to Ukraine, in accordance with the principles of the CSCE Final Act, to respect the Independence and Sovereignty and the existing borders of Ukraine.)

Dessen ungeachtet wurde die Krim dann ab 2014 faktisch durch Russland annektiert.

Und jetzt? Ist die Krim russisch – und mal wieder etwas über reflexhafte Reaktionen

Ich bin kein Völkerrechtler und möchte und kann mir hier kein Urteil über den Status der Krim erlauben. Klar ist allerdings, dass sie zum einen historisch gesehen russisch ist und die Eingliederung in die Ukraine – 1954 und 1991 – juristisch fragwürdig ist.

Insoweit finde ich die Situation nicht mit ehemals deutschen oder polnischen Gebieten (s.o.) vergleichbar. Fraglich ist freilich, wie das Budapester Memorandum zu bewerten ist und ob dies für Heilung und damit wirksame Eingliederung der Krim in die Ukraine gesorgt hat.

So oder so: ganz eindeutig ist die Rechtslage nicht. Und statt reflexhaft auf die bösen Russen zu schimpfen und Schröders Aussage pauschal anzugreifen, sollte man sich differenziert mit der Geschichte befassen – einmal ganz abgesehen davon, dass die Krim nach wie vor ethnisch und kulturell russisch geprägt ist.

Zu dieser differenzierten Betrachtung gehört aber freilich auch, dass Art und Weise der Annexion der Krim durch Russland so nicht zu akzeptieren sind. Und darüber – und über die Krim allgemein – habe ich 2014 schon geschrieben, was immer noch aktuell ist.

Wie immer im Leben und gerade auf der Weltbühne ist nicht alles Schwarz / Weiß.

Bild: pixabay, Blick von Jalta aufs Meer

Artikelserie Migrationspakt: Wie verbindlich ist er eigentlich?

In der Artikelreihe Migrationspakt betrachte ich einzelne Aspekte dieses viel diskutierten Abkommens. Hier geht es um den rechtlichen Charakter und seine Verbindlichkeit.

Der Streit um die rechtliche Verbindlichkeit

Um die rechtliche Verbindlichkeit des Migrationspakt wird besonders diskutiert. Das rechte Spektrum, allen voran die AfD, hält ihn für einen unmittelbaren Eingriff in nationales Recht – nach dem Abschluss des Pakts sei Deutschland gleichsam von der UNO kontrolliertes Einwanderungsland. SPD, FDP und die offizielle Linie der CDU/CSU sieht ihn als rechtlich unverbindlich an und wenn binde er ja nur andere Staaten. Die Grünen meinen schließlich, nach Verabschiedung müsse man mit der Umsetzung der Ziele des Pakts beginnen.

Wie steht es also um die rechtliche Verbindlichkeit des Pakts?

Was für eine Art Dokument ist der Migrationspakt eigentlich?

Am 10. und 11. Dezember 2018 findet die “Zwischenstaatliche Konferenz zur Annahme des Globalen Paktes für eine sichere, geordnete und reguläre Migration” in Marrakesch (Marokko) statt. Der “Migrationspakt” ist das Abschlussdokument dieser Konferenz. Solche Dokumente werden üblicherweise lange im Vorfeld solcher Konferenzen ausverhandelt.

Was steht genau im Migrationspakt?

Der UN Migrationspakt – eigentlich “Ergebnisdokument der zwischenstaatlichen Konferenz zur Annahme des Globalen Paktes für eine sichere, geordnete und reguläre Migration” – lässt sich in drei Teile gliedern:

  • Die Präambel, in der festgehalten wird, dass zur Bewältigung der Herausforderungen der Migration eine umfassende Zusammenarbeit der Staaten erforderlich ist, die auf den Grundsätzen der UN beruhen soll und dass dieser Pakt einen Kooperationsrahmen dafür schaffen soll.
  • Der Hauptteil, der 23 teilweise sehr konkrete Ziele formuliert, z.B. in den Bereichen Grenzmanagement oder Sozialversorgung von Migranten.
  • Einen Schlussteil, in dem es um konkrete Umsetzung, Weiterverfolgung und Ergebniskontrolle geht.

Ausführlicher zusammengefasst habe ich den Pakt hier.

Welchen rechtlichen Charakter hat der Migrationspakt?

Der Migrationspakt ist kein völkerrechtlicher Vertrag iSv Art. 59 Abs. 2 GG, weswegen der Bundestag ihm auch nicht zustimmen muss.

In dem Dokument wird die Souveränität der Staaten mehrfach ausdrücklich betont und er stellt laut Präambel “einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen dar”, der aber andererseits wieder “auf den Verpflichtungen aufbaut, auf die sich die Mitgliedstaaten in der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten geeinigt haben”. Ohnehin ist in dem Pakt mehrfach von “Verpflichtungen” und “wir verpflichten” die Rede – das ist auch der Grund dafür, warum in einigen Kreisen davon die Rede ist, der Pakt würde Deutschlands Souveränität aufheben.

Unverbindlich? Verpflichtend? Was denn nun? Auf twitter schrieben einige schon von “Schrödingers Migrationspakt”, der verpflichtend und unverbindlich gleichzeitig ist. Fragt man Juristen, erhält man ein breites Meinungsspektrum von völlig unverbindlich bis verpflichtend. Zur weiteren Verwirrung tragen dann Aussagen aus der Politik wie die bei, der Migrationspakt sei nicht verpflichtend, würde aber Migration wirksam begrenzen. Wie soll er das, wenn nicht verpflichtend ist?

Ich habe mit einigen Praktikern gesprochen. Diese betonten den grundsätzlich unverbindlichen Charakter des Pakts, hoben aber hervor, dass er gerade bei der Verhandlung von bilateralen Abkommen einen gewissen Rahmen für Standards z.B. bei der Unterbringung von Migranten geben könne. Oft wurde er auch als “Soft Law”, also weiches Recht, bezeichnet.

So könne er von internationalen Gerichten bei der Auslegung nationalen Rechts hinzugezogen werden, ggf. sogar von nationalen Gerichten. In einem Urteil liest sich das dann ggf. so:

“Die Norm könnte zwar so ausgelegt werden, dass wie vom Bundesverwaltungsgericht festgestellt, ein Anspruch des Beschwerdeführers nicht besteht. Angesichts dessen, dass Deutschland sich jedoch mit dem ‘Ergebnisdokument der zwischenstaatlichen Konferenz zur Annahme des Globalen Paktes für eine sichere, geordnete und reguläre Migration’ dazu zumindest politisch verpflichtet hat, dass Migranten ungeachtet ihres Migrationsstatus ihre Menschenrechte durch einen sicheren Zugang zu Grundleistungen wahrnehmen können, ist die Norm weit auszulegen, so dass ein Anspruch hier – anders als BVerwG angenommen – zu bejahen ist.”

Und auch auf Gesetzgebungsvorhaben oder die Auslegung von bestehenden internationalen Abkommen kann der Pakt Ausstrahlungswirkung und damit letztlich rechtliche Relevanz entfalten. Nicht zuletzt kann er Grundlage für zukünftige konkretere internationale Abkommen sein – was gerade die Abschnitte hinsichtlich der Umsetzung und weiteren Ziele belegen.

Auf jeden Fall verpflichtet der Pakt zumindest politisch, wie die Bundesregierung im “Bericht der Bundesregierung zur Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen und einzelnen, global agierenden, internationalen Organisationen und Institutionen im Rahmen des VN-Systems in den Jahren 2016 und 2017” (Stand August 2018, Seite 71/72; Download hier) feststellt:

Ergebnis: Soft Law und politisch verpflichtend

Im Ergebnis liegt bei der Beurteilung m.E. keine der Parteien richtig: Weder herrscht – wie z.B. von der AfD und Teilen der CDU/CSU behauptet – nach Verabschiedung des Dokuments eine ganz neue Rechtslage in Deutschland, was Migration angeht, noch hat der Pakt wie FDP, die Führung von CDU/CSU, und Teile der SPD meinen, eigentlich gar keine Auswirkungen auf nationales Recht. Anders als von den Grünen aufgefasst verpflichtet er auch nicht zur sofortigen Umsetzung von dort beschriebenen Maßnahmen, kann aber andererseits einen weiteren Spielraum eröffnen, soweit dies politisch gewollt ist.

Unmittelbar als nationales Recht oder anstelle nationalen Rechts wirkt der Pakt also nicht. Dass der Migrationspakt – allein schon wegen seiner politischen Verbindlichkeit – aber Auswirkungen auf nationales und internationales Recht haben wird, kann aber niemand ernsthaft bestreiten.

Warum ich mich von der Politik nicht ernst genommen fühle

Ruprecht Polenz jubelt auf facebook:

Nach dem Spruch der Richter steht es Bundespräsident Joachim Gauck nun frei, den ESM-Vertrag zu unterschreiben. Nur mit seiner Signatur kann der Mechanismus in Gang gesetzt werden, den der Bundestag Ende Juni verabschiedet hatte.” – Ein klares Urteil. Ich bin gespannt, ob alle, die hierauf Facebook von “Abschaffung der Demokratie”, “Verfassungsbruch”, “Staatsstreich” und ähnlichem gesprochen haben, jetzt akzeptieren, dass diese ungeheurerlichen Vorwürfe keinerlei rechtliche Grundlage hatten.

Polenz erweckt den Eindruck, das Bundesverfassungsgericht habe damit einschränkungslos grünes Licht für den ESM gegeben.

Er unterschlägt dabei aber, dass das Gericht durchaus ein “ABER” vor die Zustimmung gesetzt hat. Die Beschränkung der Haftung Deutschlands auf gut 190 Milliarden Euro und die Stärkung der Informations- und Mitwirkungsrechte des Bundestages ist nicht unerheblich. Insbesondere bleibt auch die Frage, inwieweit diese Vorbehalte völkerrechtlich verbindend gestaltet werden können – und ob es z.B. reicht, dass der Bundespräsident diese Vorbehalte abgibt oder ob dies der Bundestag tun muss. Über viele Problempunkte – Stichwort Anleihenkauf der EZB – wurde inhaltlich eigentlich noch gar nichts gesagt.

Ich fühle mich jedenfalls angesichts solcher Äußerungen von Herrn Polenz nicht ernst genommen – oder auf gut Deutsch “verarscht”.

Polenz äußert sich hier, ohne dass ihm die Urteilsbegründung vorliegt und sogar, während der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Voßkuhle noch spricht. Und auf die Einschränkungen geht Polenz erst gar nicht ein. Zudem lassen sich aus dem Urteil gewichtige Einschränkungen für weitere Rettungsmaßnahmen lesen (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012).

Alles in allem klingt aber in Polenz’ Statement durch: “Lasst uns nur machen, Ihr habt alle eh keine Ahnung…”. Mein Vertrauen in Volksvertreter wie Herrn Polenz wird durch solche simplifizierenden vorschnellen Lobeshymnen jedenfalls nicht gerade gestärkt.

Viel gewichtiger ist aber:

Letztlich sind Fiskalpakt, ESM und EZB-Anleihenkauf nur einzelne Schritte auf dem Weg zur Rettung des Euro. Zudem Schritte, die für sich genommen nicht ausreichend sein werden.

Schauen wir doch der Wahrheit ins Gesicht: Der Euro wird nur dann überleben, wenn die politische Integration Europas massiv vertieft wird. Und selbst dann ist m.E. fraglich, ob die Währung überleben wird, da die einzelnen Volkswirtschaften einfach zu unterschiedlich sind, wie ich in meiner Euro-Parabel dargelegt habe.

Just heute spricht Barroso davon, dass er einen EU-Staatenbund wünscht.

Das sind die Herausforderungen, von denen wir stehen. Und hier möchte ich von der Politik ernst genommen werden.