Das überraschende, möglicherweise richtige und letztlich doch falsche Urteil des Bundesverfassungsgerichts in Sachen NPD Verbotsverfahren

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Voranmerkung: Das Urteil des BVerfG zum NPD Verbot lässt mich in dieser Form recht ratlos zurück. In diesem Beitrag will ich darlegen, warum

  1. das Urteil für mich zunächst überraschend war.
  2. es juristisch nachvollziehbar sein kann.
  3. das gesetzte Signal dennoch problematisch ist.

und zuletzt, wie man das Dilemma anders hätte lösen können. Dazu ganz am Ende, wozu mich Meinungen von weiteren Juristen interessieren würden.

Ein überraschendes Urteil

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Januar 2017 zum NPD Verbot hat mich zunächst sehr überrascht, stellt doch das Gericht in seinen Leitsätzen zum zweiten NPD Urteil klar fest:

Die Antragsgegnerin strebt nach ihren Zielen und dem Verhalten ihrer Anhänger die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung an. Sie zielt auf eine Ersetzung der bestehenden Verfassungsordnung durch einen an der ethnischen „Volksgemeinschaft“ ausgerichteten autoritären „Nationalstaat“. Dieses politische Konzept missachtet die Menschenwürde aller, die der ethnischen Volksgemeinschaft nicht angehören, und ist mit dem grundgesetzlichen Demokratieprinzip unvereinbar.

Die Antragsgegnerin arbeitet planvoll und qualifiziert auf die Erreichung ihrer gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Ziele hin.

Und in Art. 21 Absatz 2 des Grundgesetzes steht:

Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.

Soweit eigentlich alles klar, oder? Also: NPD verbieten.

Aber nein, denn auf einmal folgt ein weiterer Leitsatz:

Es fehlt jedoch an konkreten Anhaltspunkten von Gewicht, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass dieses Handeln zum Erfolg führt.

Letztlich hängt das ganze Urteil an der Auslegung von zwei kleinen Worten in Art. 21 GG:

darauf ausgehen

In meinen Sprachverständnis war dies im weitesten Sinn ein Synonym für “planen” oder “vorhaben”. Zur Sicherheit fragte ich noch bei Anatol Stefanowitsch nach, der es mit “darauf anlegen” definierte. Das ist vielleicht noch etwas konkreter als “planen” – aber ein Zweifel daran, dass es die NPD es auf die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung anlegt, besteht nicht.

Die Verfassungsrichter laden das “darauf ausgehen” mit etwas auf, das gar nicht darin enthalten ist – der Potentialität:

…kann ein „Darauf Ausgehen“ allerdings nur angenommen werden, wenn konkrete Anhaltspunkte von Gewicht vorliegen, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass das gegen die Schutzgüter des Art. 21 Abs. 2 GG gerichtete Handeln einer Partei erfolgreich sein kann (Potentialität).

Ist dies nicht der Fall, fehlt es an einem „Darauf Ausgehen“ im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GG. An der hiervon abweichenden Definition im KPD-Urteil, nach der es einem Parteiverbot nicht entgegenstehe, wenn für die Partei nach menschlichem Ermessen keine Aussicht darauf besteht, dass sie ihre verfassungswidrige Absicht in absehbarer Zukunft werde verwirklichen können (vgl. BVerfGE 5, 85 ), hält der Senat nicht fest.

Dies ist nicht nur ein klarer Bruch mit der älteren Rechtsprechung des Senats, sondern erweitert Art. 21 Abs. 2 GG auch gleich um ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Potentialität – was vom Gericht freilich gleich in weiser Voraussicht im Urteil selbst bestritten wird.

Der Wortlaut des Artikel 21 GG deckt das Urteil daher auf den ersten Blick nicht.

…das auf den zweiten Blick richtig sein kann…

Vom Grundsatz her kann man das Urteil dennoch mit guten Gründen juristisch für richtig halten.

Muss es eine Demokratie nicht aushalten, dass es auch extreme Meinungen und Parteien gibt? Ist unsere Demokratie nicht so gefestigt, dass sie vor einer Splitterpartei NPD keine Angst haben muss?

Ja, wahrscheinlich schon.

Vielleicht ist es sogar verfassungsrechtlich geboten, solche Parteien als Bestandteil des demokratischen Spektrums zu dulden? Nicht völlig abwegig. Konsequent wäre dann aber gewesen, Art. 21 Abs. 2 in dieser Form als verfassungswidriges Verfassungsrecht für nichtig zu erklären und dem Gesetzgeber aufzugeben, eine entsprechende Änderung herbeizuführen.

Und was in der gesamten Diskussion weitgehend untergeht – das Bundesverfassungsgericht erteilt der NPD ja gerade keine Absolution und keinen Freifahrschein:

Der Senat verkennt nicht, dass die von einem einschüchternden, gezielt provokativen oder die Grenzen der Strafbarkeit überschreitenden Verhalten der Mitglieder oder Anhänger der Antragsgegnerin Betroffenen sich in ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Meinungsäußerungs- und Handlungsfreiheit schwer und nachhaltig beeinträchtigt sehen können.

Auf Einschüchterung und Bedrohung sowie den Aufbau von Gewaltpotentialen muss mit den Mitteln des präventiven Polizeirechts und des repressiven Strafrechts rechtzeitig und umfassend reagiert werden, um die Freiheit des politischen Prozesses ebenso wie einzelne vom Verhalten der Antragsgegnerin Betroffene wirkungsvoll zu schützen.

Insoweit kann man vom juristischen Standpunkt aus mit diesem Urteil leben: Ja, unsere Demokratie kann und muss eine radikale Splitterpartei aushalten. Ein Parteiverbot ist ultima ratio, gegen Auswüchse im Parteispektrum ist mit dem bestehenden Strafrecht vorzugehen.

…von der Konsequenz her aber falsch

Allerdings: solche Zwischentöne werden in der öffentlichen Diskussion inzwischen kaum mehr wahrgenommen. Was bleibt ist die Feststellung, dass die NPD keine verfassungswidrige Partei ist.

Die Folgen können gravierend sein: Die NPD wird versuchen, ihre Grenzen weiter auszuloten und auch Pegida, Legida und besonders der radikale Flügel der AfD werden ihr Koordinatensystem weiter nach rechts verschieben. Höcke lässt grüßen.

Es ist ein bedenkliches Signal, dass die NPD nicht für verfassungswidrig erklärt wurde.

Eine persönliche Anmerkung

Bei dem obigen Text wollte ich nur aufzeigen, warum das Urteil zwar juristisch vertretbar sein kann, es aber gesellschaftlich problematisch ist. Es ist da und wir müssen damit leben – die normative Kraft des Faktischen eben.

Persönlich und nach einigem Nachdenken sowie der Lektüre des Urteils halte ich es nicht nur gesellschaftlich sondern auch juristisch für falsch:

  • Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 gibt die Voraussetzung der Potentialität für ein Parteiverbot nicht her.
  • Das Grundgesetz verlangt im Umkehrschluss auch nicht, dass demokratiefeindliche Parteien toleriert werden müssen.
  • Art. 21 Abs. 2 ist kein Meinungs- oder Gesinnungsverbot. Es bleibt jedem im Rahmen des StGB frei, auch eine demokratiefeindliche Meinung zu vertreten. Es gibt aber gerade keinen Anspruch darauf, diese Meinung durch eine Partei zu vertreten und die Abschaffung der Grundordnung durch eine Partei zu betreiben.
  • Das Urteil ist ein Bruch mit der bestehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 21 Abs. 2 GG.

Das Gericht hat in der Begründung teilweise ziemliche Verrenkungen angestellt, die NPD nicht verbieten zu müssen. Die Argumentation hinsichtlich der Potentialität in Art. 21 Abs. 2 GG halte ich zudem für schwach und vom Wortlaut des Gesetzes her nicht gedeckt – das hat das Gericht wohl auch erkannt, in dem es vorgreifend in den Leitsätzen schreibt

Für die Annahme ungeschriebener Tatbestandsmerkmale ist im Rahmen des Art. 21 Abs. 2 GG kein Raum.

Mich persönlich wundert, dass das Gericht so geurteilt hat. Noch mehr wundert mich, dass es zumindest kein Minderheitsvotum gegeben hat.

Bevor ich öffentlich über mögliche Gründe schreibe, lasse ich einige Tage ins Land gehen. Dass man nicht vorschnell spekulieren sollte, haben ja einige Eilmeldungen nach der Urteilsverkündung gezeigt…

Nachtrag zur persönlichen Anmerkung

Das Bundesverfassungsgericht hätte es sich mE viel leichter machen können:

Aus Art. 21 Abs 2 GG folgt zwar, dass es über die Verfassungswidrigkeit einer Partei entscheidet, aber strenggenommen nicht, was mit einer verfassungswidrigen Partei geschieht. Von einem Verbot ist dort nicht die Rede.

Auch aus § 32 ParteienG folgt mE nicht zwingend, dass eine verfassungswidrige Partei zwingend verboten werden muss. Aus § 33 Parteiengesetz lässt sich zwar schließen, dass eine verfassungswidrige Partei verboten werden kann, zwingend ist dies aber nach dem Wortlaut der Norm nicht.

Vielmehr lässt § 32 Parteiengesetz so interpretieren, dass das Bundesverfassungsgericht auch anders entscheiden könnte:

(1) Wird eine Partei oder eine Teilorganisation einer Partei nach Artikel 21 Abs. 2 des Grundgesetzes für verfassungswidrig erklärt, so treffen die von den Landesregierungen bestimmten Behörden im Rahmen der Gesetze alle Maßnahmen, die zur Vollstreckung des Urteils und etwaiger zusätzlicher Vollstreckungsregelungen des Bundesverfassungsgerichts erforderlich sind. Die obersten Landesbehörden haben zu diesem Zweck unbeschränktes Weisungsrecht gegenüber den Behörden und Dienststellen des Landes, die für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zuständig sind.
(2) Erstreckt sich die Organisation oder die Tätigkeit der Partei oder des für verfassungswidrig erklärten Teils der Partei über das Gebiet eines Landes hinaus, so trifft der Bundesminister des Innern die für eine einheitliche Vollstreckung erforderlichen Anordnungen.
(3) Das Bundesverfassungsgericht kann die Vollstreckung nach § 35 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht abweichend von den Vorschriften der Absätze 1 und 2 regeln.

Zwar fordert § 46 Bundesverfassungsgerichtsgesetz:

Mit der Feststellung ist die Auflösung der Partei oder des selbständigen Teiles der Partei und das Verbot, eine Ersatzorganisation zu schaffen, zu verbinden. 

Das ist aber nur einfaches Recht. Das Gericht hätte also ohne die angesprochenen Verrenkungen argumentieren können:

  • die NPD ist verfassungswidrig
  • bei Parteien, bei denen nicht absehbar ist, dass sie die verfassungsgemäße Ordnung wirklich beseitigen können (mangelnde Potentialität), ist ein Parteiverbot aber unverhältnismäßig und ergibt sich auch nicht als zwingende Folge aus Art. 21 Abs. 2 des Grundgesetzes.
  • § 46 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
  • der Staat muss jedoch verfassungswidrige Parteien nicht finanzieren, daher wird angeordnet, die NPD von der Parteienfinanzierung auszuschließen.

Was meinen Staatsrechtler, andere Juristen oder interessierte Laien zu diesem Ansatz?

Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 – 2BvB 1/13- (NPD Verbot)

1.

Das Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG stellt die schärfste und überdies zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats gegen seine organisierten Feirde dar. Es soll den Risiken begegnen, die von der Existenz einer Partei mit verfassungsfeindlicher Grundtendenz und ihren typischen verbandsmäßigen Wirkungsmöglichkeiten ausgehen.

2.

Das Gebot der Staatsfreiheit politischer Parteien und der Grundsatz des fairen Verfahrens sind für die Durchführung des Verbotsverfahrens unabdingbar.

a) Die Tätigkeit von V-Leuten und Verdeckten Ermittlern auf den Führungsebenen einer Partei während eines gegen diese laufenden Verbotsverfahrens ist mit dem Gebot strikter Staatsfreiheit nicht vereinbar.

b) Gleiches gilt, soweit die Begründung eines Verbotsantrages auf Beweismaterialien gestützt wird, deren Entstehung zumindest teilweise auf das Wirken von V-Leuten oder Verdeckten Ermittlern zurückzuführen ist.

c) Der Grundsatz des fairen Verfahrens gebietet, dass die Beobachtung einer Partei während eines laufenden Verbotsverfahrens durch den Verfassungsschutz nicht dem Ausspähen ihrer Prozessstrategie dient und dass im Rahmen der Beobachtung erlangte Informationen über die Prozessstrategie im Verfahren nicht zulasten der Partei verwendet werden.

d) Ein zur Verfahrenseinstellung führendes Hindernis kommt lediglich als ultima ratio möglicher Rechtsfolgen von Verfassungsverstößen in Betracht. Zur Feststellung des Vorliegens eines unbehebbaren Verfahrenshindernisses bedarf es einer Abwägung zwischen den rechtsstaatlichen Verfahrensanforderungen einerseits und dem Präventionszweck dieses Verfahrens andererseits.

3.

Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GG umfasst nur jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind.

a) Ihren Ausgangspunkt findet die freiheitliche demokratische Grundordnung in der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG). Die Garantie der Menschenwürde umfasst insbesondere die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität sowie die elementare Rechtsgleichheit.

b) Ferner ist das Demokratieprinzip konstitutiver Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Unverzichtbar für ein demokratisches System sind die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürgerinnen und Bürger am Prozess der politischen Willensbildung und die Rückbindung der Ausübung der Staatsgewalt an das Volk (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG).

c) Für den Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sind schließlich die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) und die Kontrolle dieser Bindung durch unabhängige Gerichte bestimmend. Zugleich erfordert die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Einzelnen, dass die Anwendung physischer Gewalt den gebundenen und gerichtlicher Kontrolle unterliegenden staatlichen Organen vorbehalten ist.

4.

Der Begriff des Beseitigens der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bezeichnet die Abschaffung zumindest eines ihrer Wesenselemente oder deren Ersetzung durch eine andere Verfassungsordnung oder ein anderes Regierungssystem. Von einem Beeinträchtigen ist auszugehen, wenn eine Partei nach ihrem politischen Konzept mit hinreichender Intensität eine spürbare Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bewirkt.

5.

Dass eine Partei die Beseitigung oder Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung anstrebt, muss sich aus ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger ergeben.

a) Die Ziele einer Partei sind der Inbegriff dessen, was eine Partei politisch anstrebt.

b) Anhänger sind alle Personen, die sich für eine Partei einsetzen und sich zu ihr bekennen, auch wenn sie nicht Mitglied der Partei sind.

c) Zuzurechnen ist einer Partei zunächst einmal die Tätigkeit ihrer Organe, besonders der Parteiführung und leitender Funktionäre. Bei Äußerungen oder Handlungen einfacher Mitglieder ist eine Zurechnung nur möglich, wenn diese in einem politischen Kontext stehen und die Partei sie gebilligt oder geduldet hat. Bei Anhängern, die nicht der Partei angehören, ist grundsätzlich eine Beeinflussung oder Billigung ihres Verhaltens durch die Partei notwendige Bedingung für die Zurechenbarkeit. Eine pauschale Zurechnung von Straf- und Gewalttaten ohne konkreten Zurechnungszusammenhang kommt nicht in Betracht. Der Grundsatz der Indemnität schließt eine Zurechnung parlamentarischer Äußerung nicht aus.

6.

Eine gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Zielsetzung einer Partei reicht für die Anordnung eines Parteiverbots nicht aus. Vielmehr muss die Partei auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung „ausgehen“.

a) Ein solches „Ausgehen“ setzt begrifflich ein aktives Handeln voraus. Das Parteiverbot ist kein Gesinnungs- oder Weltanschauungsverbot. Notwendig ist ein Überschreiten der Schwelle zur Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung durch die Partei.

b) Es muss ein planvolles Vorgehen gegeben sein, das im Sinne einer qualifizierten Vorbereitungshandlung auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder auf die Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland gerichtet ist.

c) Dass dadurch eine konkrete Gefahr für die durch Art. 21 Abs. 2 GG geschützten Rechtsgüter begründet wird, ist nicht erforderlich. Allerdings bedarf es konkreter Anhaltspunkte von Gewicht, die einen Erfolg des gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland gerichteten Handelns zumindest möglich erscheinen lassen.

d) Die Anwendung von Gewalt ist bereits für sich genommen hinreichend gewichtig, um die Annahme der Möglichkeit erfolgreichen Agierens gegen die Schutzgüter des Art. 21 Abs. 2 GG zu rechtfertigen. Gleiches gilt, wenn eine Partei in regional begrenzten Räumen eine „Atmosphäre der Angst“ herbeiführt, die geeignet ist, die freie und gleichberechtigte Beteiligung aller am Prozess der politischen Willensbildung nachhaltig zu beeinträchtigen.

7.

Für die Annahme ungeschriebener Tatbestandsmerkmale ist im Rahmen des Art. 21 Abs. 2 GG kein Raum.

a) Die Wesensverwandtschaft einer Partei mit dem Nationalsozialismus rechtfertigt für sich genommen die Anordnung eines Parteiverbots nicht. Allerdings kommt ihr erhebliche indizielle Bedeutung hinsichtlich der Verfolgung verfassungsfeindlicher Ziele zu.

b) Einer gesonderten Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bedarf es nicht.

8.

Die dargelegten Anforderungen an die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei sind mit den Vorgaben, die der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Rechtsprechung zu Parteiverboten aus der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) abgeleitet hat, vereinbar.

9.

Nach diesen Maßstäben ist der Verbotsantrag unbegründet:

a) Die Antragsgegnerin strebt nach ihren Zielen und dem Verhalten ihrer Anhänger die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung an. Sie zielt auf eine Ersetzung der bestehenden Verfassungsordnung durch einen an der ethnischen „Volksgemeinschaft“ ausgerichteten autoritären „Nationalstaat“. Dieses politische Konzept missachtet die Menschenwürde aller, die der ethnischen Volksgemeinschaft nicht angehören, und ist mit dem grundgesetzlichen Demokratieprinzip unvereinbar.

b) Die Antragsgegnerin arbeitet planvoll und qualifiziert auf die Erreichung ihrer gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Ziele hin.

c) Es fehlt jedoch an konkreten Anhaltspunkten von Gewicht, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass dieses Handeln zum Erfolg führt.

Artikel 21 Grundgesetz

Art. 21

(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.

(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.

(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.